La UNASUR y la Defensa del Continente Sudamericano

Por: Daniel Martella, Comentarista Invitado del Consejo de Asuntos Hemisféricos. 

Varios temas están en la Agenda de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). En su reciente cumbre realizada en Quito el pasado 5 de diciembre, el foco de la reunión pasó más por la inauguración de la sede del bloque continental que por temas y acciones concretas a realizar por la Unión.[1]

¿Promesas o resultados? 

Las crónicas periodísticas que informan acerca de esa reunión reflejan claramente la creciente expectativa que hay, y en ciertos casos hasta impaciencia, por parte de los líderes de los países miembros ante la falta de progresos concretos. La retórica inconducente de las cumbres ha llegado casi al hartazgo. El propio presidente de Ecuador, Rafael Correa, dijo que “el peligro será cuando la gente se canse de estas cumbres y no vea hechos concretos”. A esto se suma la diversidad de intereses contrapuestos que conviven entre los doce presidentes que conforman el bloque regional y los contrapuntos que no se logran zanjar, más allá del ánimo común de proteger el valor de las democracias[2].

Y si bien los objetivos de la UNASUR son variados y de amplia gama, en este caso nos vamos a enfocar en la defensa y seguridad. La Unión regional ha creado el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), y vale la pena entonces comenzar este análisis citando la misión y los objetivos de dicho Consejo.

Consejo de Defensa Suramericano

El CDS fue creado por decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos el 16 de diciembre de 2008 en Salvador de Bahía, Brasil.

Se encarga de implementar políticas de defensa en materia de cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones de paz, industria y tecnología de la Defensa, formación y capacitación.

Sus Objetivos son:

1. Consolidar una zona de paz suramericana.
2. Construir una visión común en materia de defensa.
3. Articular posiciones regionales en foros multilaterales sobre defensa.
4. Cooperar regionalmente en materia de defensa.
5. Apoyar acciones de desminado, prevención, mitigación y asistencia a víctimas de desastres naturales.[3]

Se observa claramente que estos objetivos abarcan muy variados aspectos y que –aún dentro de la temática de la defensa- engloban diferentes instancias estatales, agencias, servicios y sus consecuentes medios y recursos. Y lógicamente todas las instituciones que intervengan o puedan intervenir tienen una jurisdicción y marco legal particular y específico.

Esa diversidad de acciones bajo la órbita del CDS implica una complejidad importante para hacer progresar los cinco objetivos en forma más o menos uniforme.

Precisamente, dada la amplitud de esos temas, nos centraremos en el objetivo número 2, acerca de la construcción de una visión común en materia de defensa, por considerarlo el que mayores desafíos presenta. No se trata aquí de hacer un desmenuzado análisis de cada uno de los elementos que debieran ser estudiados y definidos para “Construir una visión común en materia de defensa”, sino solamente esbozar las principales aristas de un eventual sistema de defensa común.

Una visión común

La construcción de una visión común de la defensa en Sudamérica puede ir desde la simple compatibilidad de los equipos de comunicaciones para que las mismas sean aptas y entendibles, pasando por la definición de un lenguaje “oficial” para las instituciones de defensa, hasta la posibilidad de intercambiar información e inteligencia entre los diferentes elementos que integrarían el necesario sistema de inteligencia UNASUR para la defensa común. [4]

También la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas de armas es un punto clave para que cada país miembro pueda aportar lo mejor y más moderno de sus medios militares. Actualmente, las “fuentes de obtención” de materiales militares son muy diversas dentro de la UNASUR, ya que hay países que se inclinan por la industria norteamericana, otros lo hacen por la rusa o ex – soviética, mientras que otros combinan alguna de éstas con elementos de origen británico, francés, alemán, israelí y cada vez más, industrias locales del propio país. Esta verdadera melange es un claro obstáculo a la posible integración e interoperabilidad en cuestiones de defensa.

Por último, y por lejos, lo más importante: las diferentes misiones y funciones que tienen las fuerzas armadas de cada uno de los doce países miembros de la UNASUR. Resultaría imposible hacer acá una descripción –aún somera- del marco legal y político que tienen las elementos militares de los países de América del Sur. Pero lo que sí es claro es que cada uno de esos marcos responde a necesidades propias de cada país.

Para ilustrar esta variedad de criterios en las funciones y tareas que cada país asigna a sus FFAA (que por otro lado es un concepto que va cambiando según se suceden los diferentes gobiernos en los países miembros) vale la pena citar aquí parte de una investigación referida a la seguridad y defensa en Latinoamérica, y realizada por Daniela Briones Riveros para el Instituto Español de Estudios Estratégicos, en donde se exponen todas las amenazas a la seguridad continental, y por lo tanto, objeto de medidas a ser implementadas por cada país para contrarrestarlas.[5]

Para incorporar este asunto en el debate sobre seguridad hemisférica, en la Conferencia Especial sobre Seguridad que se llevó a cabo en México en el año 2003, se propuso que:

«Nuestra nueva concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional».

Este concepto distingue las siguientes amenazas a la seguridad:

• La delincuencia organizada transnacional, el terrorismo, las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el trafico ilícito de armas.
• La pobreza extrema y la exclusión social, pues amenazan la estabilidad, la democracia y la cohesión social.
• Los desastres de origen natural y humano, los riesgos a la salud y al medioambiente.
• La trata de personas.
• Los ataques a la seguridad cibernética.
• La posibilidad de que surjan daños en el transporte marítimo de materiales peligrosos.
• La posibilidad de acceso, posesión y uso de armas de destrucción masiva a manos de terroristas.” ^[6]

Las insuficiencias de la UNASUR. ¿Por dónde comenzar?

La UNASUR se encuentra lejos de poder tener una defensa común por diferentes razones. Como se expresó, cada uno de los miembros de la UNASUR tiene misiones propias de sus respectivas Fuerzas Armadas (FFAA) además de deber “proveer a un sistema de defensa común a implementar por UNASUR”.

• ¿Qué estructura de comando y control va a planificar, analizar y eventualmente conducir las operaciones militares combinadas e integradas para la defensa del continente sudamericano?
• ¿Cómo es la política internacional de cada país en temas de defensa? ¿Con qué países o potencias extra-regionales operan, se educan, compran o venden, e interactúan cada uno de estos países? Es decir, sus socios principales en materia de defensa, ¿son los vecinos de la región? O son países que por lazos históricos, culturales o comerciales son más cercanos? ¿Podríamos seguir con otros interrogantes similares, pero simplificamos preguntándonos si en este caso se aplica el viejo adagio de “¿el amigo de mi amigo; es mi amigo?….”
• ¿Cómo es el marco legal que permite emplear a las FFAA de cada país? ¿Cuáles son los casos en que puede aplicarse el poder militar, dentro y fuera del territorio nacional? Las respuestas a estas preguntas permitirían determinar eventuales escenarios y situaciones en las que puedan operar fuerzas combinadas para proveer a la defensa común.
• Por último, y la más importante para poder empezar a delinear cualquier iniciativa de defensa común: ¿cuáles son las amenazas que permiten, desde el punto de vista político, la actuación de las fuerzas armadas y el uso de la fuerza? ¿Con qué marco legal? Esto nos remite inexorablemente al debate que se sigue dando en algunos países respecto a la división y diferenciación entre defensa y seguridad.

Como ejemplo, transcribimos aquí un párrafo de José Manuel Ugarte, extraído de la investigación titulada Los Conceptos de Defensa y Seguridad en América Latina: sus Peculiaridades Respecto de los Vigentes en otras Regiones, y las Consecuencias Políticas de Tales Peculiaridades, en donde expresa “baste señalar que en los países latinoamericanos, los conceptos de seguridad nacional y defensa nacional poseyeron y en buena medida continúan poseyendo una amplitud muy significativa, aún para las presentes épocas, caracterizadas por una tendencia a la expansión del concepto de defensa. En Latinoamérica, al amparo del concepto de seguridad nacional, la defensa nacional y la seguridad interior tendieron y tienden a confundirse y a expandirse hasta incluir virtualmente la totalidad de la política de los respectivos países.” [7]

Defensa y seguridad: una visión moderna

Las más recientes teorías y tendencias indican que actualmente los conceptos de defensa y seguridad son indivisibles, tanto en su dimensión militar, social, económica o política, o entre los aspectos nacionales e internacionales. Es necesario entonces que las naciones evolucionen hacia un contexto de medidas de cooperación para lograr la seguridad en una era de interdependencia. Ello requiere una aproximación exhaustiva y cooperativa al tema de la defensa, paz y seguridad internacional. Consecuentemente, ambos conceptos deben tomarse como una cuestión integrada e indivisible.

Por lo tanto, que pasa si algunos países miembros de la UNASUR adoptan un criterio moderno e integrado de la defensa y seguridad, y permiten el empleo de las fuerzas armadas y el uso de la fuerza en una amplia gama de operaciones dentro del propio territorio; mientras que otros tienen un criterio muy restrictivo y limitado de dónde y cómo pueden emplear sus fuerzas armadas y una total separación (política y legal) de la defensa nacional y la seguridad?.

Y si bien son doce los miembros de la UNASUR que podrían ser analizados en forma detallada, la situación actual de los diferentes países de la región nos lleva a concluir, sin dudas, que este concepto es muy distinto en cada estado. Baste como ejemplo pensar en el uso que se hace de las FFAA en Colombia o en Brasil (ya sea en el combate contra las FARC en el caso del primero, o en la activa participación que tiene el Ejército Brasileño en las operaciones de seguridad realizadas en favelas y asentamientos similares), contrastando con los diferentes conceptos de empleo que hay en Venezuela (en que las FFAA son una herramienta del gobierno para la implementación de todas sus políticas, aun en cuestiones económicas o de comunicación social, no sólo de defensa), o la definición y taxativa separación de seguridad y defensa que se hace en Argentina (en donde las FFAA pueden actuar, por ley, sólo ante agresiones estatales externas), y sus diferencias con el caso chileno (por ejemplo ante la decisión de conformar la coalición que pacificó Haití a principios de 2004) y por qué no, con Surinam (cuyas FFAA, tiene como una de sus tareas principales la de asistir al poder civil en el mantenimiento de la ley y el orden) .[8]

Según opina Briones Riveros en su trabajo ya citado, y en el que trae a colación declaraciones de los Ministros de Defensa del continente, “los desafíos en defensa y seguridad, así́ como la cambiante realidad de nuestros tiempos requieren una evaluación permanente de los instrumentos y mecanismos de cooperación apropiada entre los Estados. Este nuevo rol de las fuerzas armadas en la región, se ha visto reflejado en la incorporación de nuevas tareas en su actuar.”[9]

Vale decir, los países de la región enfrentan realidades disímiles y tienen diversos intereses en materia de integración, por lo que no hay consenso respecto a cuáles son los objetivos regionales prioritarios. Esto ha redundado en el fraccionamiento de la institucionalidad pertinente, puesto que coexisten los procesos políticos de los foros multilaterales, los acuerdos de cooperación en el ámbito subregional y los programas de cooperación militar. [10]

Y si bien existen numerosas opiniones y diferentes líneas de pensamiento en torno a las definiciones y la relación existente entre defensa y seguridad, para aportar una visión neutra, aceptable y adoptada ya por numerosos países de la comunidad internacional, se citan aquí algunos párrafos del Informe del Secretario General de las Naciones Unidas titulado Concepts of Security (Conceptos de Seguridad) que expresa, entre otros conceptos: “Toda conversación sobre los conceptos de seguridad es compleja y, probablemente, controversial.  Ya que se relaciona con asuntos políticos sensibles e importantes. Las perspectivas difieren. Aun las definiciones y percepciones mas básicas pueden ser sujeto de controversias”, con lo que deja claramente sentado que es un tema de no fácil resolución[11].

No obstante ello, afirma posteriormente que: “La seguridad nacional e internacional se tornan crecientemente interrelacionadas, y por lo tanto desafían la noción de que la seguridad es primariamente una función del poder nacional o de la fortaleza económica y militar”,[12] para agregar en el siguiente párrafo, “[s]ólo reconociendo que la seguridad no es divisible, ni en sus dimensiones militares, económicas, sociales y políticas, ni en sus aspectos nacionales e internacionales pueden las naciones desarrollar las medidas de cooperación necesarias para obtener seguridad en una era de interdependencia”[13].

Estas dificultades que encuentra la UNASUR en materia de defensa no son algo nuevo en el continente. La Organización de Estados Americanos (OEA), con muchos más años de existencia, tampoco ha podido dar solución al tema de la defensa hemisférica a pesar de que ello formó parte de la agenda desde su creación. Siempre se pensó que esa dificultad para la OEA se basaba en la vasta extensión territorial bajo su jurisdicción (literalmente desde el Polo Norte al Polo Sur) y a la gran diversidad de identidades, historia, culturas y tradiciones entre sus 35 países miembros. La UNASUR, sobre la base de esos mismos parámetros, seguramente albergó mayores esperanzas de acordar políticas de seguridad y defensa, ilusionada en la idea de que los 12 países de Sudamérica encontrarían el consenso y recorrerían un mismo camino con mayor facilidad. Si bien sería lógico pensar que una docena de países geográficamente más próximos y con una historia similar deberían estar mas proclives al acuerdo que 35 más dispares y distribuidos en una extensísima área, la realidad política de UNASUR parece demostrar que el tema de la defensa y seguridad es un asunto que alberga posiciones y perspectivas muy variadas.[14]

Por todo ello, afirmamos entonces que el camino a transitar hacia la construcción de una visión común en materia de defensa, debiera iniciarse con una verdadera aproximación integrada a la doctrina y a las políticas que regirán en esta materia, sobre las que construir una línea de pensamiento y teoría que haga las veces de común denominador a las acciones concretas y programas que deben seguir a los acuerdos en el campo de lo teórico.

Por el momento, nada de esto se vislumbra en el territorio sudamericano.

Construir

Cuando los gobiernos de la UNASUR decidan comenzar a cumplir el Objetivo Número 2  deberán definir inequívocamente qué se entiende y qué implica “construir una visión común”. Si, a modo de ejercicio intelectual, tomáramos como referencia una de las acepciones del verbo construir como la “realización de algo inmaterial utilizando ordenadamente y según un plan los elementos de que consta”, vemos que es una tarea difícil y nada simple. Sobre todo al considerar que la base desde la cual se parte es tan amplia y dispersa que será un desafío enorme acercar posturas e intentar buscar un denominador común que tendrá indefectiblemente un impacto directo sobre la política de defensa y el marco legal de cada uno de los países que se considere parte de ese sistema de defensa regional para consolidar la paz suramericana.

Si vis pacem, para bellum

No por muy utilizada, esta vieja locución latina deja de perder vigencia. El mundo real nos confirma su validez, día a día: Si quieres la paz, prepárate para la guerra.

En esa idea entonces es que podemos decir que para apuntar a cumplir el objetivo número 1 del CDS de UNASUR (consolidar una zona de paz suramericana), sí o sí deberá cumplirse con el objetivo número 2 (Construir una visión común en materia de defensa).

Objetivamente, podemos afirmar que la UNASUR está aún muy lejos de acercarse a una visión común en materia de defensa y, lamentablemente, no parece que haya muchas acciones concretas en ese sentido, ni que la actividad del Consejo de Defensa Sudamericano tenga una alta prioridad en la consecución de estos objetivos.[15]

En especial cuando se compara la actual situación con lo resuelto por el CDS al crear, el día 10 de marzo de 2009, el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa del Consejo de Defensa Suramericano (CEED-CDS), con el objeto de “generar un pensamiento estratégico a nivel regional, que coadyuve a la coordinación y la armonización en materia de políticas de Defensa en Suramérica”[16]. Y cuya función es contribuir a estructurar un subsistema regional de defensa cooperativo, interoperable y en función de la protección efectiva de los intereses comunes y compartidos.

Este objetivo del CEED-CDS es, ciertamente, más ambicioso y abarcativo que los propios objetivos del CDS, y su implementación requerirá de políticas y acciones en materia de seguridad y defensa mucho más concretas y directas en la idea de construir una visión común en materia de defensa.

Haciendo un paralelismo y arquitectónicamente hablando, nos atrevemos a afirmar que dicha construcción no tiene aún ni los cimientos, y dudamos que tenga los planos aprobados.

Por: Daniel Martella, Comentarista Invitado del Consejo de Asuntos Hemisféricos. 

Ésta es una contribución gratuita producida por el Consejo de Asuntos Hemisféricos. Si desea republicarla, por favor ponga nuestra información institucional. Los derechos exclusivos pueden ser negociados.

Imagen destacada tomada por: Presidencia de la República del Ecuador. Fecha: El 5 de diciembre, 2014. Obtenido en: https://www.flickr.com/photos/presidenciaecuador/15952680812/in/photolist-bWmoLv-q2KFKC-qiEupa-cdygaL-bWbWfe-cdyfDu-pn8iHe-qiJ1MZ-qiJ1Yv-pmYWfR-qiM513-q2jwt9-qiFEdU-fEeBac-2nbvjv-2nfRTs-q2sfan-q2kNbb-q2szuT-dxgqai-q2kaRY-qieGUY-qiGYk2-qg1TdW-pn5jVF-pn5Uqr-q2S7jV-q2vkBg-q1Jcy3-q1RiXT-q2kovd-qiLEWh-pmVzyh-cVt495-cVt3C1-cVt3oj-cVt2Tq-pnxMJX-qh2pjb-pnxoZZ-71GHiZ-71GHhB-5mQthu-nok7yo-nEBsXo-nEPy5g-nojSP8-nEwARi-nEBsS3-c8TZ5u

Última edición: El 21 de enero, 2015.

Bibliografía consultada:

1. Diario La Nación – http://www.lanacion.com.ar
2. Pagina web del Ministerio de Defensa de la Republica Argentina http://www.mindef.gov.ar
3. Red de Seguridad y Defensa de América Latina – http://www.resdal.org
4. Unión de Naciones Suramericana – http://www.unasursg.org
5. Informe del Secretario General de las Naciones Unidas (documento A/40/553) denominado Concepts of Security (Conceptos de Seguridad), publicado por las Naciones Unidas. Nueva York, Febrero de 1986. Disponible en http://www.un.org/disarmament/HomePage/ODAPublications/DisarmamentStudySeries/PDF/SS-14.pdf
6. Briones Rivero, Daniela. Artículo América Latina: Desafíos para la Integración en Seguridad y Defensa publicado en la Revista Opinión Nro 53/2013 del 11 de junio de 2013. Instituto Español de Estudios Estratégicos.
7. X Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Declaración de Punta del Este. 8 al 10 de octubre de 2012, 2012. Disponible en http://www.resdal.org.
8. Ugarte, José́ Manuel. Investigación Los conceptos de defensa y seguridad en América Latina: sus peculiaridades respecto de los vigentes en otras regiones, y las consecuencias políticas de tales peculiaridades. Año 2001. Publicado por Latin American Studies Association,

[1] Algunos de esos temas son: creación de una ciudadanía suramericana, defensa de los migrantes suramericanos, homologación de pensums a nivel regional, salario mínimo común, servicios básicos de salud y educación, creación de un banco de precios de medicamentos,  mapa de producción de genéricos y la ejecución de 7 proyectos prioritarios de infraestructura, entre otros temas. Ver la página oficial de UNASUR en el artículo titulado . Secretario General de UNASUR dio a conocer resultados de la Cumbre extraordinaria y rechazó afirmaciones del FMI . Disponible en http://www.unasursg.org/node/125. Consultado el 7 de enero de 2015.

[2] Artículo publicado por el diario La Nación el día 7 de diciembre de 2014. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1750228-la-unasur-busca-mostrar-logros-mas-concretos

[3] Disponible en http://www.unasursg.org/node/21 – Consultado el 18 de diciembre de 2014.

[4] Vale la pena consignar aquí que la UNASUR tiene como idiomas oficiales al español, portugués, neerlandés e inglés.

[5] Documento Opinión Nro 53/2013 del 11 de junio de 2013, por Daniela Briones Rivero, titulado América Latina: Desafíos para la Integración en Seguridad y Defensa,  publicado por el Instituto Español de Estudios Estratégicos.  Disponible en : http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2013/DIEEEO53-2013_DesafioSeguridad_DanielaBriones.pdf

[6] Ibid

[7] Los conceptos de defensa y seguridad en América Latina: sus peculiaridades respecto de los vigentes en otras regiones, y las consecuencias políticas de tales peculiaridades, por José́ Manuel Ugarte , publicado por Latin American Studies Association, en 2001. Disponible en http://lasa.international.pitt.edu/Lasa2001/UgarteJoseManuel.pdf

[8] Para mayor información consultar el Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe – Edición 2012 publicado por la Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL). Disponible en http://www.resdal.org/atlas/atlas-libro-12-espanol.html – Consultado el 15 de diciembre de 2014.

[9] Declaración de Punta del Este. 8 al 10 de octubre de  2012. X Conferencia de Ministros de Defensa. En http://www.resdal.org.

[10] Documento de Opinión 53/2013, por Daniela Briones Riveros. Op. Cit.

[11] Informe del Secretario General de la ONU denominado Concepts of Security. Capitulo 2, Pag 4

[12] Ibid. Capítulo 3, Pag 15

[13] Ibid.

[14] A modo de ejemplo sobre las dificultades de la OEA en este aspecto, se cita el ARTICULO 3.° inciso  1 del Tratado de Asistencia Recíproca  adoptado el 9 de febrero de 1947: “Las Altas Partes Contratantes convienen en que un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.” Ocho países miembros de la OEA han hecho reservas a este tratado o denunciado la aplicación del mismo, haciendo evidente las diferentes interpretaciones y dificultades para su implementación (como fuera evidenciado durante la Guerra de Malvinas en 1982 en donde el TIAR no pudo ser aplicado). Información disponible en  http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/b-29.html. Consultado el 20 de enero de 2015.

[15] Puede argüirse que existe cierta actividad entre los miembros de UNASUR para contribuir en temas de mantenimiento de la paz en el marco de las ONU pero por mas importante y necesaria que resulte esta cooperación, la misma puede darse (y de hecho se da) sin necesidad de tener una UNASUR para que lo fomente. Y lo que se logra mediante la cooperación para mantenimiento de la paz, no soluciona ni ataca de raíz las diferencias que se puntualizan en temas de defensa y seguridad, o que apunte a la construcción de una visión común de la defensa.

[16]  http://www.mindef.gov.ar/mindef_politica_inter_defensa/cds.html

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