Chile y violación a los derechos humanos: la responsabilidad del Gobierno de Piñera
Por María Paz González y Felipe Fredes
Washington DC
Para la comunidad internacional ha sido un verdadero impacto la ocurrencia del reciente estallido social en un país como Chile, hasta hace poco calificado como uno de los más estables del mundo, miembro de la OCDE, con cifras macroeconómicas medianamente estables y que contaba con alcanzar el nivel económico y social de países desarrollados en el mediano plazo. Sin embargo, el llamado “milagro latinoamericano” escondía una realidad que no es inusual en el contexto de un modelo capitalista: la desigualdad económica, educacional y social; el alto costo de los servicios básicos; las indignas condiciones de atención del sistema de salud; las bajas pensiones que reciben los adultos mayores. Todos estos factores, junto a los casos de corrupción tanto en el financiamiento de campañas políticas como en la colusión de precios en productos farmacéuticos y de consumo, hicieron despertar a un país que vivía adormecido por las cifras macroeconómicas y por las palabras de buena crianza que los organismos internacionales le dedicaban al país.
Dicho despertar se tradujo en uno de los episodios más traumáticos de la historia chilena reciente, en donde por un lado la violencia y el descontrol político se apoderaron de las calles, dando lugar a una serie de abusos y vulneraciones de derechos cometidos por agentes del Estado y la fuerza pública en contra de los manifestantes, pacíficos o violentos. Por otra parte, ha estimulado en los ciudadanos un sentimiento de responsabilidad y empatía con el país que parecía perdido tras la dictadura de Augusto Pinochet. Los chilenos volvieron a sentirse parte de una comunidad cívica en donde los problemas se deben resolver en la plaza pública a través de la participación ciudadana.
Sin embargo, por mucho que este sentimiento de comunidad haya permeado parcialmente en el Gobierno y la clase política (quienes en estas últimas semanas han intentado responder con acuerdos multipartidistas para sacar a Chile de la crisis), lo cierto es que la respuesta global del Ejecutivo a las protestas ha sido a través de una fuerte represión al legítimo derecho a manifestarse. Este artículo analizará brevemente las distintas aristas de la represión estatal, el impacto de ésta en materia de derechos humanos, y cuáles son las responsabilidades que las instituciones públicas deben asumir en el futuro.
Las consecuencias del Estado de Emergencia
Sin perjuicio de las críticas al actuar de Carabineros de Chile, los directivos del Metro de Santiago y del propio Gobierno, lo cierto es que la primera expresión global de represión se produjo tras el decreto de Estado de Emergencia Constitucional en la ciudad de Santiago por parte del Presidente Sebastián Piñera el 19 de octubre pasado[1]. El fin fue permitir la participación del Ejército de Chile en el control del orden público. Dicho Estado de Emergencia está reconocido en el artículo 42 de la Constitución de Chile, y permite al Presidente de la República decretarlo sin consultar al Congreso en el caso de “grave alteración del orden público” o “grave daño para la seguridad de la nación”. No obstante, la aplicación de este Estado de Emergencia tiene una serie de limitaciones y reglas que establecen la Constitución y la Ley N°18.415 que los regula. Las más importantes para este análisis son las siguientes:
- Una vez decretado el Estado de Emergencia, el Presidente designará a un Jefe de la Defensa Nacional, quien asumirá la “dirección y supervigilancia” de la zona bajo Estado de Emergencia[2], con las atribuciones y deberes que la ley señala (las atribuciones se enumeran en el artículo 5° de la Ley N°18.415)[3].
- El Presidente de la República tiene las facultades de restringir las libertades de locomoción y reunión durante el Estado de Emergencia[4].
- El Presidente puede delegar total o parcialmente las facultades que le otorga la Constitución en el Jefe de Defensa Nacional[5].
Acción militar: las atribuciones no fueron legalmente delegadas
Sin embargo, si tomamos en consideración las específicas y restrictivas atribuciones entregadas en el marco de un Estado de Emergencia, como excepción al ejercicio pleno e irrestricto de las libertades y derechos fundamentales consagrados en la Constitución y en los Tratados Internacionales, se advierte una extralimitación y una vulneración a los preceptos constitucionales. Así es como lo analizaron un grupo de constitucionalistas chilenos liderados por el profesor Jaime Bassa en el Informe en Derecho “Inconstitucionalidades e ilegalidades en el marco de los Estados de Emergencia declarados por el Presidente de la República y de las conductas de los jefes de la Defensa Nacional”. Este concluye que no se ha verificado formalmente la delegación de las facultades del Presidente de la República a los Jefes de la Defensa Nacional en la forma prescrita por la CPR y la Ley 18.415.
Toques de queda ilegales
A modo de resumen, el Informe en Derecho establece por una parte que las competencias que el Presidente puede delegar en el Jefe de la Defensa Nacional no fueron debidamente delegadas en el Decreto que establece el Estado de Emergencia Constitucional, por lo que esa autoridad militar no estaba habilitada para restringir de modo alguno las libertades de locomoción y reunión que autoriza la Constitución de Chile. Dicho de otro modo, sin la delegación debida, el Presidente es el único autorizado para adoptar las medidas que la Constitución le reserva exclusivamente. Entre estas medidas se encuentra los toques de queda, los cuales fueron dictados por los respectivos jefes de la Defensa Nacional, sin la autoridad ni la competencia para ello.
Por este motivo, los Jefes de la Defensa Nacional no tuvieron la competencia para restringir las libertades de locomoción y reunión, y en general ninguno de los derechos que la CPR y los Tratados Internacionales garantizan a todas las personas. En otras palabras, las medidas adoptadas durante el Estado de Emergencia, tal como la restricción de la libertad de locomoción a través del toque de queda, fueron inconstitucionales y han vulnerado los tratados en la materia.
El ejercicio de estas atribuciones ilegales tuvo consecuencias graves para la población, con numerosas denuncias sobre apremios ilegítimos, torturas, vejaciones de carácter sexual y manifestaciones de violencia extrema que han dejado a miles de manifestantes con heridas de diversa gravedad, entre los cuales se encuentran menores de edad.
Ciertos derechos son inalienables
Este último punto es relevante, dado que la regulación de los Estados de Emergencia en los distintos países tiene un límite claro retratado en los tratados internacionales de derechos humanos que ha suscrito Chile. La Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) posibilita que los estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) puedan adoptar disposiciones que suspendan algunas libertades de las personas “en el caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte” (Artículo 27 N°1 CADH), siempre y cuando esta medida no contravenga el derecho internacional, no se funde en alguna discriminación en razón de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social, y que en ningún caso suspenda las libertades y garantías establecidas en el Artículo 27 N°2 de dicho cuerpo normativo. Algunas de estas libertades y garantías que no se pueden suspender en ningún caso son: el derecho a la vida; el derecho a la integridad personal; el principio de legalidad y retroactividad; la libertad de conciencia y de religión, los derechos del niño, los derechos políticos y las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
Asimismo, la instauración de un Estado de Emergencia debe responder a los principios de legalidad (es decir, que las medidas que se tomen en el marco de un Estado de Emergencia se encuentren contempladas en la Constitución y las leyes), de proporcionalidad (que la medida sea adecuada y proporcional como mecanismo para garantizar el orden público), y razonabilidad (que respondan razonablemente a defender el orden público considerando la duración del Estado de Emergencia, los motivos para instaurarlo, y las medidas a tomar por las autoridades). Hay señales sobre que estos principios han sido vulnerados por el Estado de Chile, al contraviniendo explícitamente el artículo 27 N°2 de la CADH, en el sentido de que el Presidente de la República y el Jefe de la Defensa Nacional se han extralimitado en las facultades que la Constitución y las Leyes les otorgan, limitando garantías fundamentales que ni la Constitución ni la CADH le han autorizado a limitar.
Detalle de las víctimas
En este sentido, las cifras que constantemente ha entregado el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) dan cuenta de una política sistemática de represión por parte de la fuerza pública, ya sea durante el transcurso del Estado de Emergencia, como con posterioridad al término de éste. El último reporte del INDH revela lo grave de la situación.
El documento consigna casi 3 mil heridos, la mayoría por armas de fuego con diversa munición (principalmente perdigones pero también munición regular), 232 personas con daño ocular; 369 querellas por casos de torturas y tratos crueles; 79 querellas por violencia sexual, con un total de casi 500 querellas judiciales formalizadas. Se documentaron más de 7 mil personas detenidas, incluyendo más de 800 menores de edad.
Asimismo, lamentablemente han fallecido 23 personas hasta el momento, en diversas circunstancias, de las cuales 7 de ellas habrían muerto bajo custodia del Estado o por acción de agentes del Estado de Chile, mientras que en otros 6 casos se está investigando la posible participación o negligencia de dichos agentes. En algunos casos el INDH ha presentado las respectivas querellas por homicidio.
Uso sistemático de armas de fuego y balines
De este modo, las consecuencias de la acción del Estado de Chile en este estallido social han sido gravísimas: no solo existe una extralimitación en las normas internacionales sobre las libertades que se limitan en el marco de una grave alteración del orden público, sino que incluso se han vulnerado dichas garantías una vez que el Estado de Emergencia ha cesado.
Especialmente preocupante han sido las vulneraciones a la integridad personal de los manifestantes por el uso de escopetas antidisturbios que incorporan el uso de plomo en sus balines y perdigones (con lesiones oculares a más de 200 manifestantes, como explicamos anteriormente), las vejaciones de carácter sexual y torturas denunciadas ante el INDH, los atentados a la libertad de prensa denunciados insistentemente por el Colegio de Periodistas de Chile[6], y la vulneración a los derechos del niño, niña y adolescente. La Defensora de la Niñez Patricia Muñoz ha promovido la denuncia y persecución de todos los responsables que hayan cometido vulneraciones en contra de menores de edad[7]. Una visión detallada de las vulneraciones en estos casos se pueden visualizar en la presentación que Muñoz realizó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la Audiencia de Oficio del 11 de noviembre de 2019.
Considerando lo anterior, es importante identificar cuáles son los siguientes pasos para detener esta escalada de abusos:
- Luego de la Audiencia de Quito del 11 de noviembre, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) arribó a Chile para realizar una investigación in situ de las denuncias y de la situación actual. Hay que poner atención al informe que emita la Comisión como resultado de la investigación, y a las medidas que establezca para su realización por el Gobierno de Chile. Asimismo, hay que considerar las reclamaciones que se inicien ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ante la presunta responsabilidad del Estado de Chile en la materia.
- Hay que hacer un seguimiento profundo a las diversas querellas y acciones civiles y penales presentadas por el INDH y por otras instituciones y actores públicos y privados, que han denunciado ante los tribunales de Chile las vulneraciones a derechos humanos. Asimismo, muy importante será poner atención a las resoluciones que emitan los tribunales chilenos en las querellas en contra de quienes han participado en manifestaciones, en especial en los casos en que el Gobierno de Chile haya invocado la Ley de Seguridad Interior del Estado. La aplicación de esta ley no puede significar en ningún caso la criminalización de la protesta social como mecanismo disuasivo de las manifestaciones ciudadanas, y debe aplicarse en forma restrictiva y excepcional. Así por lo menos lo ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Zambrano Vélez et al v. Ecuador (2007), en donde la Corte evalúa detalladamente la aplicación de una medida de emergencia en dicho país con resultado de muerte para un grupo de manifestantes[8]
- Asimismo, es necesario revisar y modificar los diversos protocolos de actuación de la fuerza pública en manifestaciones civiles para que estos estén conformes a los estándares internacionales sobre esta materia, así como esclarecer si Carabineros de Chile y el Ejército han cumplido o no con los protocolos existentes durante las protestas.
- Por último, en el marco de los acuerdos de paz y de una nueva constitución que la clase política ha promovido en las últimas semanas, se hace imprescindible la instauración de una comisión nacional que investigue las denuncias de violaciones a derechos humanos de forma sistemática y global. El resultado de esa investigación debe traducirse en responsabilidades de carácter político y jurídico en contra de todos aquellos que resulten responsables, así como en acciones reparatorias a favor de quienes han visto menoscabado el ejercicio de sus derechos fundamentales en el marco del estallido social en Chile.
Estas acciones y seguimientos indudablemente no agotan todas las medidas a tomar en materia de derechos humanos en Chile, pero sirven de guía para todos quienes entienden que la implementación de un nuevo marco jurídico-institucional en el país a través de una nueva Constitución, no puede en ningún caso olvidar los acontecimientos que llevaron a este momento histórico.
Tampoco se puede desconocer el sufrimiento y las transgresiones a las garantías mínimas de los ciudadanos reconocidas en la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos. Instaurar una política de inmunidad sólo contribuirá a ahondar la profunda desafección entre la clase política, la fuerza pública y los ciudadanos, y no permitirá la construcción de un Chile más justo, más igualitario y con mejores respuestas a las demandas ciudadanas.
María Paz González y Felipe Fredes son estudiantes del Máster en Derecho en The George Washington University.
Edición: Patricio Zamorano, Co-Director de COHA
Notas al pie de página
[1] El decreto se encuentra disponible en el sitio web del Diario Oficial de Chile. https://www.diariooficial.interior.gob.cl/edicionelectronica/index.php?date=20-10-2019&edition=42482-B&v=2
[2] Artículo 42 inciso primero, Constitución Política de la República de Chile: “El estado de emergencia, en caso de grave alteración del orden público o de grave daño para la seguridad de la Nación, lo declarará el Presidente de la República, determinando las zonas afectadas por dichas circunstancias. El estado de emergencia no podrá extenderse por más de quince días, sin perjuicio de que el Presidente de la República pueda prorrogarlo por igual período. Sin embargo, para sucesivas prórrogas, el Presidente requerirá siempre del acuerdo del Congreso Nacional. El referido acuerdo se tramitará en la forma establecida en el inciso segundo del artículo 40.
[3] Artículo 5° Ley 18.415: “Para los efectos de lo previsto en el inciso primero del N° 6° del artículo 41 de la Constitución Política de la República, durante el estado de emergencia, el jefe de la Defensa Nacional que se designe tendrá los siguientes deberes y atribuciones:
1) Asumir el mando de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública que se encuentren en la zona declarada en estado de emergencia, para los efectos de velar por el orden público y de reparar o precaver el daño o peligro para la seguridad nacional que haya dado origen a dicho estado, debiendo observar las facultades administrativas de las autoridades institucionales colocadas bajo su jurisdicción;
2) Dictar normas tendientes a evitar la divulgación de antecedentes de carácter militar;
3) Autorizar la celebración de reuniones en lugares de uso público, cuando corresponda, y velar porque tales reuniones no alteren el orden interno;
4) Controlar la entrada y salida de la zona declarada en estado de emergencia y el tránsito en ella;
5) Dictar medidas para la protección de las obras de arte y de los servicios de utilidad pública, centros mineros, industriales y otros;
6) Impartir todas las instrucciones para el mantenimiento del orden interno dentro de la zona, y
7) Las demás que le otorguen las leyes en su calidad de tal”.
[4] Artículo 43 inciso 5° Constitución Política de la República de Chile: “Por la declaración del estado de emergencia, el Presidente de la República podrá restringir las libertades de locomoción y de reunión”
[5] Artículo 4° Ley 18.415: “Declarado el estado de emergencia, las facultades conferidas al Presidente de la República podrán ser delegadas, total o parcialmente, en los jefes de la Defensa Nacional que él designe.”
[6] Detalle de vulneraciones a la libertad de prensa pueden consultarse en https://www.colegiodeperiodistas.cl/2019/11/colegio-de-periodistas-entrega-informe.html)
[7] Nota de Prensa Defensoría de la Niñez: https://www.defensorianinez.cl/noticias/en-chile-se-han-violado-grave-sistematica-y-generalmente-los-derechos-humanos/
[8] Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Zambrano Vélez et al. v. Ecuador (Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia del 04 de Julio de 2007, Series C N° 166.