Chile: 15 reformas clave (a prueba de derechas e izquierdas) para la nueva Constitución

Por Patricio Zamorano
Desde Washington DC

(Crédito de foto principal: Luiseduardo Arturo Quijada Mejias. Instagram @gualloo)

Chile ha estado bajo una explosión social por casi un mes, con un costo en vidas humanas e infraestructura enorme. Finalmente, la madrugada de este 15 de noviembre se ha llegado a acuerdo entre los partidos oficialistas y la casi la totalidad de la oposición para llamar a plebiscito sobre una nueva Constitución en abril de 2020, consulta popular que también definirá el mecanismo.

La reciente encuesta Cadem señala que 8 de cada 10 chilenos desea el cambio constitucional, y un 73% apoya continuar con las movilizaciones. Con todas estas cifras de opinión ciudadana, se puede explicar que la propia presidencia de Chile se haya abierto finalmente a crear una nueva Constitución después de rechazar esa posibilidad por varias semanas. El acuerdo logrado planeta una opción de Asamblea Constituyente 100% elegida por voto popular (llamada  Convención Constitucional), o un organismo mixto, llamado Convención Mixta Constitucional, conformado en un 50% por los actuales parlamentarios, y 50% elegido por voto popular. Cientos de agrupaciones sociales, los partidos de oposición y el 54% de la población (según la encuesta Cadem) desean una Asamblea Constituyente.

En cualquiera de estos escenarios, el simbolismo de reformas o de crear una nueva Constitución aún no ha aterrizado en temas concretos en las mentes de los ciudadanos. En un cabildo ciudadano de chilenos, recientemente realizado en Washington DC para debatir sobre la crisis social en Chile, solo 3 de 40 personas habían leído la Constitución recientemente.

Acá presentamos 15 claves de los Capítulos I y III (relacionados con los derechos de las personas), para analizar elementos fundamentales de la Constitución de 1980 (aprobada en plena dictadura sin garantías electorales) que pueden servir de base concreta para entender en qué forma cambiar la Carta Magna puede ayudar a reformar la profundad desigualdad socio-económica en Chile y dar una salida a la actual crisis. Por supuesto, no son las únicas reformas necesarias: hay innumerables enmiendas urgentes, más relacionadas con la estructura institucional, legal, legislativa y presidencial que deben ser aplicadas. Pero estas 15 claves incluyen las demandas principales de las movilizaciones, como son terminar las privatizaciones de toda el área social (salud, educación y pensiones) y crear una mejor distribución de la riqueza en Chile, ubicado séptimo en todo el planeta en la lista de peores países con inequidad crónica.

1. Profundizar en la obligación del Estado como garante del bienestar social de todo

El Artículo 1 contiene en rigor un excelente principio social, al garantizar la obligación del Estado de procurar el bien común y la “realización espiritual y material” de las personas. Pero como muestra la evolución socio-económica de los últimos 40 años, el Estado ha administrado un modelo totalmente diferente, basado en la privatización de las prestaciones sociales (educación, salud, pensiones) y creando un sistema tributario regresivo, sobredimensionado para los más pobres (especialmente el impuesto a la compraventa, el IVA) y lleno de privilegios para los ingresos más altos y las empresas. Ese artículo, por tanto, debería ser reforzado para declarar claramente la obligación del Estado de crear una institucionalidad de “bienestar social” en términos más concretos, y que elimine las privatizaciones a derechos fundamentales (salud universal, educación pública gratuita para todos, previsión que garantice la sobrevivencia a los jubilados, entre las demandas más destacadas por las encuestas).

2. Reformar el énfasis “individualista” y garantizar igualdad de derechos, no solo igualdad de “oportunidades”

En las constituciones, cada palabra importa. La Constitución del 80 no declara concretamente, en su Artículo 1, la “igualdad de derechos”, sino que una ligera diferencia que puede generar connotaciones importantes. Dice textualmente que “es deber del Estado (…) asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”. En rigor, asegurar la “igualdad de oportunidades” pone el énfasis en las capacidades personales para aprovechar lo que la institucionalidad y el mercado ofrece. Pero como confirman las cifras, existen amplios sectores de la población que no están accediendo a las herramientas que ofrece la sociedad chilena con las mismas bases de oportunidades. Por ejemplo, la fuerte desigualdad socioeconómica provoca que millones de jóvenes sean sub-educados, mientras los hijos de familias de mayores ingresos ingresan al mercado educativo y laboral con ventajas de fondo. El amplio rango de “oportunidades” que en teoría ofrece Chile no está siendo aprovechado por el 70% de la población que gana menos de 700 dólares al mes. O que recibe una atención sub-estándar de salud, que varía según lo que puede financiar su salario. Modificar este articulado es más que una sutileza. Se debe garantizar el rol del Estado en generar “igualdad de derechos” al mismo tiempo que “igualdad de oportunidades”.

Asimismo, el Artículo 19, Número 7, señala “el derecho a la libertad personal y a la seguridad individual”, nuevamente reforzando la filosofía de énfasis en la gestión privada y a los valores individualistas por sobre dinámicas comunitarias o de bienestar solidario entre las personas. Modificar ese Número 7 podría, por tanto, fundar un nuevo sentido más acorde con principios de igualdad y bien común.

3. Asegurar que la “soberanía” recae inequívocamente en el “pueblo”

Este es un importantísimo concepto que tiene implicancia en materias extremadamente importantes para el país, como por ejemplo, el derecho al plebiscito, a revocar a autoridades, o el tema polémico de estas semanas, crear una nueva Constitución a través de una Asamblea Constituyente.

El Artículo 5 separa los conceptos de “Nación” y “pueblo”. En primer lugar, no reconoce al “pueblo” como el estamento vital de la comunidad chilena, sino que declara que la “soberanía reside esencialmente en la Nación”. A continuación adjudica al “pueblo” el ejercicio de esa soberanía en términos concretos, “a través del plebiscito y de elecciones periódicas”, y a través de “las autoridades que esta Constitución establece”. Es decir, restringe la expresión popular a través de canales formales de representación e institucionalidad. A continuación expresa que, en relación a la soberanía, “ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio”. Con detallar “ningún sector del pueblo” en términos tan genéricos, termina por cimentar limitaciones a este “poder popular”. Con este articulado, y las prioridades que establece en relación a la estructura del poder, éste queda claramente restringido bajo la “Nación”, que puede interpretarse a la luz de los elementos consignados, como la suma del pueblo, las autoridades y la institucionalidad.  Esta construcción filosófica limita claramente la posibilidad de legitimar expresiones populares tan fundamentales como una Asamblea Constituyente, o cualquier otro movimiento social de carácter “fundacional” o reformista. Sin duda, este articulado debe ser revisado para devolver la “soberanía” a la comunidad de ciudadanos y ciudadanas. Toda la estructura institucional, incluyendo la “Nación”, “las autoridades” y la estructura del Estado deberían estar claramente declarados por debajo y al servicio de todo el pueblo chileno y su voluntad “soberana”.

El Artículo 5 en su segundo párrafo también señala que “el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana”. Considerando que durante la dictadura de Augusto Pinochet y en los gobiernos democráticos posteriores se han violado muchos derechos considerados universales de la “naturaleza humana”, como señala la teoría del derecho (véase por ejemplo, los reportes anuales de Amnistía Internacional sobre el uso de tortura por parte de la policía de Carabineros), sería importante declarar explícitamente esos derechos. El punto central es elevar a rango constitucional el acuerdo internacional sobre el concepto de derechos humanos fundamentales.

4. Definir clara y contundentemente el derecho inalienable al cuidado de la salud

Si hay un tema que ha provocado sufrimiento literal y concreto en la vida de los chilenos, es el tema de la salud y la privatización iniciada en dictadura y continuada en democracia. La Constitución presenta una contradicción fundamental. Por un lado, el Artículo 19, Número 1, señala que “la Constitución asegura a todas las personas (…) el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona”. Sin embargo, en el mismo Artículo 19, Número 9, declara la existencia de la salud privada, que por definición no garantiza “el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona”, si no se tienen los recursos monetarios. El Estado diluye en ese sentido su propia obligación, mucho más cuando el pequeño sector de salud estatal está desfinanciado, empobrecido y saturado, dejando sin opción de atención de calidad a millones de chilenos.

La Constitución es extremadamente clara en defender la privatización de la salud en Chile. Dice que “es deber preferente del Estado garantizar la ejecución de las acciones de salud, sea que se presten a través de instituciones públicas o privadas, en la forma y condiciones que determine la ley, la que podrá establecer cotizaciones obligatorias”. Y agrega que “el Estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación del individuo”. Nótese que el Estado “protege el acceso” a la salud, no protege “el derecho a la salud”. Y luego expresa, sin dejar dudas, que “cada persona tendrá el derecho a elegir el sistema de salud al que desee acogerse, sea éste estatal o privado”.

Con la enorme crisis de la salud privada en Chile ya por décadas de funcionamiento, y que es parte fundamental del movimiento de crisis social en el país, no hay ninguna duda que crear un sistema de salud universal gratuito o de bajo costo, como el que disfrutan los ciudadanos europeos, es una aspiración profunda de la ciudadanía chilena.

5. Declarar a nivel constitucional el derecho a la educación pública a todo nivel y sin costo

La Constitución trata el tema de la educación chilena en los Números 10 y 11 del Artículo 19 donde, pese a declarar la gratuidad de los niveles básicos y de educación secundaria, ratifica a nivel constitucional la privatización que llevó adelante la dictadura de Pinochet. Señala que “la libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales”. No menciona nada sobre la educación universitaria, la que era estatal y gratuita hasta el Golpe de Estado de 1973. Esta ambigüedad permitió que se crearan dinámicas de lucro en la educación superior, lo que ha provocado grandes movilizaciones en todos los niveles de los alumnos chilenos. El tema del lucro económico, y el rol de la educación privada, sin duda debe ser reformado en una nueva Constitución de Chile, para eliminar uno de los factores más importantes que contribuyen a la fuerte segregación social del país y la profunda desigualdad en la distribución del ingreso a nivel nacional.

6. Reformar profundamente el sistema tributario para redistribuir mejor la riqueza y terminar con la desigualdad

Las cifras no mienten. Chile es séptimo en el planeta en desigualdad (según el Banco Mundial). El 20% más rico de Chile se lleva un 70% de la riqueza (según el Banco Central de Chile), y el 40% de todo lo recolectado en Chile en materia tributaria proviene del impuesto a la compraventa (IVA) que es muy regresivo e injusto y que perjudica de forma desproporcionada a los más pobres. De forma desbalanceada, solo un 9% de lo captado por impuestos proviene de los sectores más ricos (según el Servicio de Impuestos Internos). Las empresas tributan muy poco en Chile. Por ello, el Artículo 19, Número 20, debe ser profundamente estudiado y reformado de una forma en que solucione quizás uno de los temas más fundamentales que explican la grave distribución de la riqueza en Chile. Mucho más cuando la propia Constitución señala que “en ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”. En la práctica, basado en el principio previo de “tributos injustos”, la situación tributaria actual se puede considerar inconstitucional, considerando que a nivel poblacional, el 50% más pobre (clase media, media baja y pobre) sólo accede a menos del 2% de la riqueza el país (según Oxfam), pese a contribuir mediante el IVA a casi la mitad de todo lo que perciben las arcas del Estado. No hay ninguna duda que el aspecto tributario es fundamental en una futura nueva Constitución.

7. Eliminar la posibilidad de que los gobiernos politicen el concepto de terrorismo

La Constitución actual abre la posibilidad de politizar el concepto de terrorismo. El Artículo 9 declara al “terrorismo, en cualquiera de sus formas (…) por esencia contrario a los derechos humanos”, lo que sin duda debe mantenerse y potenciarse. Sin embargo, a continuación expresa que “una ley de quórum calificado determinará las conductas terroristas y su penalidad”. Este último precepto es un serio riesgo para cualquier grupo humano, político, religioso o de cualquier otra índole, y que pueda ser catalogado como “terrorista” según el decreto de una ley que puede perfectamente responder a agendas específicas de gobiernos coyunturales. Mucho más cuando a continuación señala que “los delitos a que se refiere el inciso anterior serán considerados siempre comunes y no políticos para todos los efectos legales”. Es decir, deja en manos del gobierno de turno y su poder en el Congreso para definir quien es o no terrorista, y considerarlo como crimen común.  Ya lo sabe el Premio Nobel de la Paz, Nelson Mandela, que pasó de ser “terrorista” durante gran parte de su vida pasando décadas en la cárcel, para luego ser ungido mundialmente como líder social histórico una vez que logró acabar con el Apartheid sudafricano. En Chile, la ley antiterrorista que emana de este precepto ha sido usada contra el pueblo mapuche, por ejemplo. Una definición con consecuencias tan graves para las personas como es el “terrorismo”, debería ser declarada explícitamente en la Constitución, tras un delicado y complejo debate de todos los sectores.

8. Garantizar la real libertad de la mujer y de todas las personas

El debate ha sido arduo y muy polarizado. Pero es tendencia mundial entre las naciones modernas el garantizar que las decisiones sobre natalidad y maternidad sean derechos inalienables de cada mujer. Las sociedades han encontrado grados de alcance de la ley y protocolos estrictos para normar la opción del aborto, pero siempre como una decisión personal. En este tema, la Constitución debe encontrar un buen equilibrio entre la libertad religiosa y la libertad personal. El Artículo 19 declara que “la ley protege la vida del que está por nacer”, en términos muy genéricos que ha dejado la discusión sobre el aborto en tierra de nadie, nuevamente creando ambigüedades que son resueltas de manera politizada de gobierno en gobierno. Y ha criminalizado el aborto, situación jurídica que afecta desproporcionadamente a las mujeres más pobres que no pueden acceder a atención privada, cara y discreta. Este tema debe ser parte de una discusión a nivel país para encontrar un consenso que refleje la realidad de hoy.

9. Redefinir el concepto de “familia” y asegurar la inclusión social amplia para toda la ciudadanía en toda su diversidad

El Artículo 1, en su segunda frase, ya refleja el espíritu más conservador de quienes escribieron la Constitución de 1980, al expresar que “la familia es el núcleo fundamental de la sociedad” y que es deber del Estado “proteger a la familia”. Por supuesto, no hay absolutamente nada negativo en que el Estado proteja los núcleos familiares. Pero una “familia” de principios de los 80 no es lo mismo que una familia en 2019, con todo el avance que se ha hecho en la lucha por la diversidad de género, la protección de los derechos de las minorías sexuales. Ha habido una gran revolución respecto a la identidad personal de los seres humanos, con la existencia de núcleos familiares que van más allá de la tradición de “padre, madre e hijos”. Modificar, aclarar, ampliar el alcance de esta frase, asegurará derechos constitucionales que se multiplicarán en efecto cadena a muchos aspectos. Entre ellas, materias relacionadas con el matrimonio, herencias, adopción de hijos, beneficios estatales, protección contra la discriminación de todo tipo y muchos otras áreas hasta ahora vetadas para las uniones entre personas del mismo sexo y de todo el rango de diversidad de género y sexual que la sociedad debe finalmente reconocer.

10.  Profundizar la protección a la libertad política, de expresión y de diversidad de la prensa

En el papel, la Constitución chilena garantiza en general la libertad de opinión y la libertad política. Sin embargo, existen muchas restricciones con un alto grado de ambigüedad, que se han usado para, por ejemplo, encarcelar a periodistas (es decir, con penas del ámbito criminal y no civil) cuando las autoridades cuestionadas se han sentido perjudicadas por información mediática. La Constitución garantiza “la libertad de emitir opinión y la de informar, sin censura previa, en cualquier forma y por cualquier medio, sin perjuicio de responder de los delitos y abusos que se cometan en el ejercicio de estas libertades, en conformidad a la ley”. Esas mismas leyes punitivas se aplican a personas que intentan crear radios comunitarias sin permiso legal. Esto, cuando otro inciso sí reconoce el derecho privado “a fundar, editar y mantener diarios, revistas y periódicos”. Es decir, se criminaliza a los medios comunitarios, pero se apoya a los medios privados. Esa contradicción debe ser resuelta.

Asimismo, el Estado se auto-obliga a no mantener monopolios en el área de los medios de  comunicación, pero no dice nada sobre los monopolios privados, que han saturado la expresión mediática en Chile, con una altísima concentración privada con fines comerciales y políticos, y con poco acceso de los medios comunitarios. El Estado debería ser declarado, constitucionalmente, como resguardo del pluralismo de voces de todos los sectores, a través del financiamiento de publicidad estatal con prioridad a los medios comunitarios, independientes o sin fines de lucro.

El mismo Artículo 19, Número 15, deja un grado de ambigüedad en torno a la expresión no solo informativa sino política cuando declara como “inconstitucionales los partidos, movimientos u otras formas de organización cuyos objetivos, actos o conductas no respeten los principios básicos del régimen democrático y constitucional” o que “procuren el establecimiento de un sistema totalitario”. Y deja al Tribunal Constitucional como responsable de decidir qué conductas deben ser castigadas, como  un supra-poder cuyos criterios pueden ser definidos según coyunturas políticas y electorales transitorias. Una reforma debe procurar dejar menos espacio a posibles persecuciones políticas arbitrarias contra movimientos o partidos que no respeten “principios básicos” del régimen democrático, principios que no son explicados en detalle. Este artículo fue utilizado por la dictadura de Pinochet para proscribir a casi todos los partidos de la oposición de centro-izquierda en Chile, embargar todos sus bienes y reprimir a sus dirigentes.

La misma ambigüedad flota en el Artículo 23 donde dice que “los grupos intermedios de la comunidad y sus dirigentes que hagan mal uso de la autonomía que la Constitución les reconoce, interviniendo indebidamente en actividades ajenas a sus fines específicos, serán sancionados en conformidad a la ley”. Nuevamente, un lenguaje muy amplio que puede dar lugar, como ha ocurrido, a medidas arbitrarias del gobierno de turno contra grupos unilateralmente perseguidos “por hacer mal uso de su autonomía”.

11. Asegurar un rol fuerte del Estado en garantizar pensiones dignas para toda la población

El Artículo 19, Número 18, garantiza el derecho a la seguridad social. Nuevamente, los constituyentes que escribieron el texto se aseguraron de usar un lenguaje similar al tema de la salud y de los derechos en general, planteando que el Estado aseguraría “el acceso” (no el “derecho”, nuevamente), “de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas” a través de “cotizaciones obligatorias”. Es decir, se otorga al Estado un papel de supervisión (“el Estado supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social”) pero no de proveedor de las pensiones o de esa seguridad social. Este lenguaje dio base a la privatización de toda el área relacionada con las jubilaciones a través de la ley de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), empresas que han sido claramente repudiadas por la movilización actual y de las últimas décadas.  Una nueva Constitución debe considerar una profunda reforma a este sector para sacar a millones de jubilados de una estructura de pensiones bajísimas, que los mantiene en condición social crítica.

12. Redefinir los “valores esenciales de la tradición chilena” para no criminalizar el disenso

¿Cuál es la identidad de Chile? ¿Qué valores son los que definen la “chilenidad”? Estas dos preguntas pueden garantizar una buena conversación de sobremesa, pero en la realidad chilena, este articulado constitucional sirvió también para identificar unilateralmente a “enemigos” de esa chilenidad, y proceder a “neutralizarlos”, en jerga militar. Esa fue la filosofía castrense utilizada por Pinochet para declarar a un sector de la población como contrarios a la identidad del país por creer en valores progresistas, comunistas o socialistas, y justificar moralmente el asesinato, desaparición, tortura y exilio de cientos de miles. Lo mismo podría pasar con un gobierno radical de izquierda, que decidiera de la noche a la mañana que los conservadores de derecha de Chile “son enemigos de la identidad del país” y que deben ser reprimidos. El Artículo 22 señala que “todo habitante de la República debe respeto a Chile y a sus emblemas nacionales. Los chilenos tienen el deber fundamental de honrar a la patria, de defender su soberanía y de contribuir a preservar la seguridad nacional y los valores esenciales de la tradición chilena”. Todo bien en el papel, pero la última frase, aludiendo a “los valores esenciales de la tradición chilena” debe reformarse para neutralizar posibles arbitrariedades de gobiernos de turno. Los valores de los países cambian y mutan constantemente, especialmente en esta era de la híper-información de redes sociales donde los fenómenos culturales y políticos parecen acelerarse. La Constitución debe modernizarse en función de esa realidad. 

13. Integrar una clara defensa a los recursos naturales y el ecosistema del país

La Constitución tiene en el Artículo 19, Número 8, una buena base medioambiental cuando declara como un derecho “vivir en un medio ambiente libre de contaminación”. Agrega que “es deber del Estado velar para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza”. No hay más profundidad sobre el tema. El tema del agua es mencionado tangencialmente en el Número 24 del mismo Artículo 19, cuando ratifica que los privados podrán tener derechos a la propiedad de recursos hídricos. No cabe duda que una nueva Constitución debe responder a las legislaciones mundiales sobre cambio climático, gases de efecto invernadero, declarar el agua como un bien nacional y comunitario, garantizando su acceso a todos por igual y como materia de seguridad nacional, además de declarar el aire y la biósfera como un bien sagrado de la sobrevivencia humana.

14. Reconocer constitucionalmente a los pueblos originarios

Muchas de las recientes constituciones en las Américas o reformas han integrado un reconocimiento constitucional a los derechos de los pueblos originarios de nuestros países. No es sólo un tema simbólico, pues en la práctica se reconoce el enorme sacrificio en vidas humanas que enfrentaron los habitantes originales de los terrenos que pronto se convirtieron en “naciones” con personalidad jurídica, pero que en casi todos los casos no respetó el derecho a la tierra de esas comunidades preexistentes. El reconocimiento constitucional de esos pueblos originarios permitirá agilizar esfuerzos de reparación, crear espacios de autonomía cultural, administrativa o política, y restringir lo máximo posible medidas discriminatorias o represivas de gobiernos de turno. El tema del uso de la tierra, el acceso a las fuentes de agua, a los minerales y otros recursos naturales ejerce una enorme presión medioambiental sobre las comunidades indígenas que necesitan esa protección jurídica, y compatibilizar eso con el desarrollo del país. La nueva Constitución debería ofrecer un mejor balance.

15. Eliminar toda ambigüedad en el plano moral que puede abrir la puerta a la discriminación de toda índole

La Constitución del 80 está plagada de articulados, frases y enunciados que asumen una “moralidad” universal que raya en lo religioso. Considerando que la Carta Magna debe ser una herramienta al servicio de todas las personas, religiosas y no religiosas, es necesario poner atención a todos los elementos de ambigüedad que puedan ser base a legislaciones (o ausencia de leyes) que tenga la posibilidad de prestarse a normativas discriminatorias, arbitrarias o incluso de represión legal. Muchos artículos por ejemplo hacen alusión a libertades que son limitadas bajo el criterio de que “no se opongan a la moral”, o que vayan “en contra de las buenas costumbres”, o al “orden público”, como es el caso de los números 6 y 15 del Artículo 19, solo por destacar un par de ejemplos (el número 6, sobre los límites a la libertad de conciencia, creencias y cultos; y el número 15, sobre la libertad de asociación). No hay ninguna duda que estas frases pueden ser interpretadas para afectar los derechos de las minorías sexuales, o religiosas, o culturales. Pueden afectar el derecho de asamblea de todos estos grupos, o potenciar legislaciones que perjudiquen derechos laborales. Pueden, además, restringir la libertad sagrada de expresión, el desarrollo artístico de las personas, y un sinnúmero de consecuencias negativas. La Constitución debe ser un faro de protección real a la libertad de expresión de las personas, con restricciones que sean debatidas en comunidad bajo medidas de discusión abiertas en que todos los sectores, especialmente los que potencialmente sean afectados, puedan expresar sus puntos de vista.

Patricio Zamorano es académico, analista internacional, Magíster de la Universidad de Georgetown, Co-Director del Council on Hemispheric Affairs (COHA) y Director Ejecutivo de la consultora de Washington DC InfoAmericas.info